OBS! Detta inlägg är författat i samråd med, och med betydande hjälp av, Mattias.
När jag arbetade som ungdomstränare i en lokal
idrottsförening, med ansvar för bredd- och elitverksamhet för barn och ungdomar
i alla åldrar, konfronterades jag för första gången på allvar med den tilltagande
administrering som enligt vissa är ett av de största hoten mot såväl välfärden
som svenska arbetsplatser generellt. En livlina för många ideella föreningar är
det så kallade LOK-stödet, det lokala aktivitetsstödet. För alla genomförda
aktiviteter – träningar, tävlingar, lägerverksamhet – ska man registrera
närvaro för de deltagande (inom ett visst åldersspann). Ju fler
aktivitetstillfällen, och ju fler deltagare, desto mer pengar får föreningen
utbetalat i form av aktivitetsstöd. Så långt, så väl – detta har varit en
hörnsten i det svenska idrotts- och föreningslivet i många år. Vad jag inte
väntade mig när jag började, däremot, var att kravet på registrerade aktiviteter
och administration genomsyrade riktlinjerna från RF (Riksidrottsförbundet) och
SISU (Svenska idrottsutbildarna) så påtagligt, och att så stor del av det
ekonomiska stödet var knutet till detta. För att få ta del av den betydande
pott av pengar som RF förfogar över måste man antingen starta projekt,
registrera aktiviteter eller arrangera/delta i utbildningar i samverkan med
SISU. SISU som myndighet finns i princip till för att stötta föreningarna med
detta, vilket innebär att de har ett existentiellt incitament att bidra till
att systemet fungerar väl och används till fullo av föreningarna. För att få
projektmedel måste man för det första ha en projektbeskrivning som motsvarar de
uppställda kriterierna. Ofta handlar det då om att försöka rekrytera medlemmar
ur en viss grupp (tjejer, flyktingar etc.) eller initiativ för att stärka
breddidrotten och uppmuntra till ett livslångt idrottande. Initiativ som
undviker tävlingsformatet (för min idrott själva livsnerven och det som alstrat
såväl enorma elit- som breddframgångar från 60- fram till 90-talet) och
istället premierar samarbete och nya tränings- och umgängesformat. Projekten
ska kunna beskrivas i detalj, ner till antalet sammankomster; hur mycket
ekonomiskt stöd man behöver; vad stödet ska gå till (koner/bollar/mål/hallhyra)
och hur mycket varje del kostar; hur länge det förväntas pågå; samt hur
återrapportering ska ske, för att myndigheten ska kunna kontrollera att allt
har skett korrekt. Sammanfattningsvis: för att starta ett idrottsprojekt, som
ska främja ungas idrottande och sociala aktivitet och därmed förbättra deras fysiska
(och psykiska) välmående, så krävs det en väldig massa administration.
När det gäller aktiviteter så lärde jag mig snabbt att det
handlade om mycket mer än lokalt aktivitetsstöd. En otroligt viktig del var
"utbildningar", som man skulle logga i utbildningsmodulen. En
utbildning är någon typ av sammankomst inom föreningens ramar där minst fyra
personer under en viss tid (minst 45 min) diskuterar ett för verksamheten
relevant ämne. Ett exempel är tränarmöten, styrelsemöten, kommittéträffar
o.s.v. Föreningens (mestadels ideellt arbetande) aktiva ska alltså utöver att
genomföra aktiviteter som de alltid hade gjort även registrera aktiviteten i en
mycket otymplig modul som alltför ofta inte fungerade, och det enligt vissa
givna riktlinjer. Som om detta inte var nog blev jag gång efter annan uppmuntrad
av min lokala konsulent att ta mig vissa friheter med just utbildningsmodulen.
"Ifall ni tränare äter lunch och diskuterar en träningsgrupp så är det ju
en utbildning på en timme". En spontant uppstånden diskussion om
nybörjarträningen mellan ett par föräldrar och tränare? En utbildningsgrupp!
Lockbetet här var att detta ger pengar till föreningen, och för SISU:s del så
visade det inför RF att de skötte sitt arbete: de fick konkret data (loggade
utbildningstimmar) att peka på. Och just det, när man skapar dessa
utbildningsgrupper var man tvungen att på förhand specificera hur många träffar
man räknade med att ha. Vi uppmuntrades alltså att logga spontana, ej aviserade
sammankomster som "utbildningar", men ombeddes samtidigt att på
förhand specificera antalet sammankomster. Sten på börda blev det bara för de
som jobbade inom föreningens ramar, som utöver att leverera själva
grundprodukten (träning för ungdomar) ålades med kravet att administrera och
registrera allt man hade gjort. Samtidigt kan jag personligen inte erinra mig
att jag upplevt hur de pengar vi fick in via utbildningsmodulen på något sätt
stärkte verksamheten och gjorde mitt jobb lättare eller mer effektivt. Snarare
innebar det bara mer arbete för mig, som därtill kändes helt meningslöst. Å
andra sidan slutade jag använda utbildningsmodulen tämligen omgående: hade jag
bara hållit i kanske jag i sinom tid hade fått skörda frukterna...
Detta är min personliga erfarenhet av ett system som
försöker reducera arbete, vars karaktär (och mervärde) till överväldigande del är
socialt, till en mekanisk tingest, ett "socialt urverk". New Public
Management – den hegemoniska teorin inom svenskt arbetsliv – påstår att allt
arbete kan genomgå en effektivisering enligt löpande band-princip, vilket inte
bara sparar på kostnader, utan även höjer kvaliteten; levererar mer "produkt" för pengarna; och framför allt, underlättar arbetet för de anställda.
Av denna rosenskimrande framtidsbeskrivning blev det inte mycket.
NPM som system är avhängigt att olika leverantörer kan konkurrera på ett kvantitativt sätt; universitet konkurrerar med antal godkända elever, sjukhus med genomförda operationer, et cetera. Detta gör att aktiviteter som "syns" i termer av den mätta datan får emfas, medan aktiviteter som inte "syns" blir undantryckta. Att få dessa "osynliga" delar av verkligheten att synas i datan var ett tröstlöst företag:
"At a higher, more semantic level, a subtle distortion in how we perceive reality took hold: things that were hard to represent in databases became alternately devalued and fetishized. Years passed as people struggled to get the real world into databases using knowledge management, the semantic web, and many other abstractions. Not everything fit, but we ran society on these tools anyway. The things which did not fit cleanly in databases got marginalized, and life went on."
Den kvantitativa konkurrensen kräver loggar, mätningar, och databaser. NPM styrs av
databasernas blindhet eftersom databaserna är det som utdelningen av medel grundas på. Vad som inte får plats i dessa databaser avspaltas, det bereds ingen plats i tabellerna som mätningarna görs med, eftersom de inte
"greppas av värdeformen". När databaserna är blinda för det faktum att den äldre (brukaren, i NPM-termer) uppskattar att ha samma hemtjänst varje dag (produkten, i NPM-termer), istället för flertalet olika, är det för att detta mervärde inte syns i databasen - vad som syns där är antalet besök, vad som utförts, osv. Samma sak sker med sysslor som inte syns i databasen - de avspaltas, enligt värdeavspaltningsteorin på samma sätt som typiskt kvinnliga sysslor avspaltats från det ekonomiska värdesystemet och därmed nedvärderats av det samma. När matlagningen hemma inte kunde inordnas i dåvarande kapitalekonomi så blev det helt enkelt utan värde. Idag ser vi samma process inom den offentliga sektorn; långsamt avspaltas det sociala mervärdet från arbetsbeskrivningarna, och om det utförs straffas det i värsta fall ("Varför hann du inte med fler patienter idag?") och ignoreras i bästa fall.
En myndighet – kommunal eller statlig – är intresserad av smidiga,
kostnadseffektiva lösningar. Att få ut mer "allmännytta" för varje
krona är en topprioritet, så även i välfärden. NPM dikterar att man får ut just
det ifall man ser till att dela upp vårdarnas tid hos respektive patient, för
att på så vis hinna med fler besök. Vård av fler patienter på kort tid till
samma kostnad innebär minskade utgifter för mer vård – en oemotståndlig
kombination. Ett problem här är myndighetens och statens roll visavi
"tjänstegivaren" (välfärdsarbetarna) och "tjänstetagarna" (patienter,
skolelever etc.). Från staten utgår pengar till myndigheten, vars mandat är att
leverera tjänsten. Staten är således beställare och bekostare av
tjänsten, men inte leverantör. För att kontrollera att leverantören –
myndigheten – sköter sitt uppdrag kräver man feedback. Rapporter. Data. Man
mäter myndighetens effektivitet i att leverera sagda tjänst. Framför allt utgår
man ifrån att detta går att kvantifiera: att kvaliteten på välfärden går att
reducera till en eller ett par variabler som kan mätas och presenteras i tabellformat.
I valet mellan att se till kundens behov – äldre på ålderdomshem som
eftersträvar kontinuitet och social interaktion med sin vårdare – och statens
behov – vård av äldre till en så låg kostnad som möjligt – så väljer man det
senare. För "brukarna" är det mer intressant med en vårdare som kan
stanna så länge som behövs, och som är fri att styra upp sitt eget
arbetsschema. Men för myndigheten, som betalar en given kostnad per arbetad
timme, lyder resonemanget att mer blir gjort – mer välfärd distribueras – om man
styr upp arbetsdagen från början till slut, med dedikerade vårdtider och
orubbliga ramar. I återrapporten tyder allt på att verksamheten fungerar
exemplariskt, och dessutom når – kanske t.o.m överträffar – de satta ekonomiska
målen. Och när trivselfaktorer m.m inte bereds någon plats i återrapporten behöver man inte ta någon hänsyn till att de rusat till botten. När NPM blir religion är sociala mervärden hädiska, en förhatlig och onödig merkostnad som bara står i vägen.
Och det är just därför perspektiven från stat/myndighet och anställda/brukare inte går att jämka. Enligt värdeavspaltningsteorin så finns det helt enkelt ingen plats, ingen möjlighet att ta hänsyn till de sociala "trivselfaktorerna". Samtidigt kännetecknas tjänsterna av just detta: förtroende för
vårdgivare, huruvida man blir seriöst bemött, att någon lyssnar på en och tar ens
funderingar/oro på allvar. Och de som arbetar inom välfärden anger sällan
pengarna som arbetets "kall", utan snarare dess sociala karaktär. För
staten och myndigheterna – som har det monetära och exekutiva ansvaret –
är detta av underordnat intresse. Ökad effektivisering leder till mer välfärd, vilket även återrapporterna och de ständigt stigande grafkurvorna antyder.
Detta är grundtanken bakom all den administration som läggs
till i arbetsbeskrivningen för så många yrkesgrupper, framför allt inom statlig
och kommunal förvaltning. Den är ett komplement, med vilket man effektiviserar arbetsprocessen. Om man effektiviserar arbetssättet, och lyckas trycka
ut mer "produkt" ur varje minut (och krona) så kommer "produkten" fler "brukare" till godo, och är till gagn för än fler. Men detta förutsätter att något så komplext som välfärd – vars ena
grundpelare är den sociala omsorgen, den som är så svår att kvantifiera – kan reduceras
till "monetär input --> social output". Men det förrädiska med administration är att den är något av en ulv i
fårakläder: den lovar bättre kvalitet och effektivitet, och stärker sitt
påstående med en massa insamlad data. Och siffrorna i sig ljuger inte: visst har
man lyckats få ut mycket mer. Men det är en snedvriden bild som bara belyser en
del: den sociala kostnaden framgår överhuvudtaget inte. Sjukskrivningar,
medarbetare som går i väggen, upplevd kvalitetsförsämring från
vårdtagare/kunder är alla faktorer som man varken försökt eller är intresserad av
att kvantifiera och väga in i mätningarna. Följden blir stor
personalomsättning, omvittnad försämring av den erbjuda välfärden rent
generellt och en ständigt tilltagande administrativ börda. Paradoxen är att
komplementet med ens blir ett ändamål i sig: att man i sin strävan att
effektivisera med hjälp av data fokuserar mer på att samla in data än att bedriva
arbete som man kan härleda relevant data från. Ont skall med ännu mer ont bedrivas,
tycks slutsatsen har varit. Och så får vi ett system där pengar i överflöd
pumpas in i ett redan övergött system, för att stimulera åtgärder som överfört
till grafer och tabeller fortsätter att stärka den etablerat skeva bilden av
ett system som faktiskt förbättras. Samtidigt har vi den stora massans åsikter
som man bortser ifrån eftersom de inte räknas till den monetärt
"positiva" gruppen: dels arbetstagarna, som är den stora
utgiftsposten; dels vårdtagarna/kunderna, som tjänsten skall komma till del. I
en värld där ekonomisk vinst och effektivisering inte bara är ledorden, utan
även budorden, har dessa grupper inget att säga till om eftersom de inte bidrar
"positivt" i utvecklingsprocessen. Men någonstans på vägen har man
lyckats glömma att tjänsterna från början utformades för att komma dem till
del.
En av de starkast ljudande varningsklockorna för allt detta klämtar Kristina Mattsson i. I "Välfärdsfabriken: om arbetets mening och gränslös kontroll" intervjuar hon otaliga människor som vittnar om hur tanken att effektivisera arbetsplatserna – allt efter NPM:s hysteriskt reduktionistiska devis – har skapat motsatsen till vad det lovade. Lösningen, enligt de flesta intervjuobjekt och författaren
själv, är att stoppa kommunaliseringen, den
universella syndabocken, och åter centralisera välfärdsverksamheterna. Måhända
fungerade saker och ting bättre innan kommunaliseringsvågen slog till – det var
innan min tid, så jag saknar i princip alla referenspunkter, och att gå på
folks upplevda minnesbilder från över 30 år sedan riskerar att bli vanskligt ur
vetenskapligt perspektiv. Men ur min synvinkel – här som ungdomstränare – uppenbarar
sig nya potentiella problem om man återgår till en statlig styrning, åtminstone
om den sköts utefter samma principer som kommunerna har internaliserat. Att
låsa pengar till potter för enskilda typer av projekt – som förutsätter
uppfyllda kriterier, inskickade ansökningar, uppföljning och kontroll – innebär
att man i detalj måste specificera vad pengarna får och inte får gå till. Den
här processen kommer, även i statlig regi, kräva betydande administration från
båda håll och möjligtvis bli ännu trögare eftersom en statlig myndighet kommer
ansvara för hela landet på en och samma gång. Därutöver riskerar den från
nationellt, centralt håll identifierade problembeskrivningen, t.ex. för få
tjejer inom idrotten, att vara ojämnt applicerbar i hela landet. Vissa
distrikt/regioner kanske har ett betydande underskott av tjejer, så stort så
att det snedvrider statistiken för landet i stort. För andra distrikt/regioner
kanske man inte känner igen sig i problembeskrivningen eftersom man har en jämn
fördelning eller kanske t.o.m. fler tjejer än killar. Helt plötsligt
diskvalificeras de här regionerna från att ta del av pengar som tidigare
fördelades jämnare över hela landet, och förutsatte att föreningarna själva
förstod vilka delar av verksamheten som var i behov av riktade åtgärder.
För mig är det inte en otvetydig sanning att en
centralisering i en handvändning eliminerar de problem som vi har sett dyka
upp. Grundproblemet är snarare en syn på såväl människan som arbetet som
reducerbart ner i minsta detalj, som ett urverk som man kan plocka isär och på
mekanisk väg förbättra bara man har koll på hur alla delar fungerar. Det är en gravt
systemisk och i viss mån "omänsklig" syn på ett arbete som
kännetecknas av sin socialitet, sin inneboende oförutsägbarhet och beroende av
djupt medkännande mänsklighet.